Методика формирования, реализации и мониторинга исполнения бюджета развития системы образования

Современная сфера образования России характеризуется проявлением тенденции к регионализации образования. Развитие образовательных систем субъектов Российской Федерации неразрывно связано с социально-экономическими и культурно-историческими особенностями развития конкретных регионов, которые определяют специфику национально-региональных инновационных моделей в сфере образования. В ряду субъективных причин развития этой тенденции можно назвать некоторые особенности региональной образовательной политики субъектов Федерации, действующих в них моделей управления образованием, в том числе и процессами их развития.

Регионализация образования, безусловно, имеет положительные аспекты, которые определяются включением внутреннего потенциала регионов в решение задач модернизации и развития региональных образовательных систем. В то же время реализация эффективной государственной образовательной политики, важнейшим приоритетом которой является сохранение и укрепление единого образовательного пространства страны, обусловливает необходимость согласованного развития систем образования субъектов РФ. Это позволит получить дополнительный эффект, связанный с координацией процессов и организацией взаимодействия и развития региональных образовательных систем.

Предлагаемые рекомендации по созданию организационно-экономического и финансового механизмов консолидации финансовых ресурсов системы образования и отдельных образовательных учреждений в организационно обособленном бюджете развития системы образования предназначены для законодательных и исполнительных органов власти и управления субъектов Федерации и руководителей образовательных учреждений. Рекомендации подготовлены группой экспертов в следующем составе:

1. Г. А. Балыхин (Москва)
2. С. А. Беляков (Москва)
3. О. В. Богачева (Москва)
4. В. В. Емельянова (Псков)
5. В. Н. Каретин (Санкт-Петербург)
6. П. Е. Кондрашов (Москва)
7. Е. Н. Михайлова (Санкт-Петербург)
8. М. И. Попова (Санкт-Петербург)
9. В. Ф. Рябов (Санкт-Петербург)
10. А. С. Соколицын (Санкт-Петербург)
11. А. В. Федотов (Санкт-Петербург)

1. Основные термины и определения

В настоящей разработке используются следующие основные термины и определения.

Бюджет развития образовательного учреждения (организации) – часть средств образовательного учреждения (организации), направляемая на финансирование программ и проектов его развития.

Инвестиции – денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные и иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в образовательные учреждения и (или) осуществляемую ими деятельность в целях получения полезного эффекта (результата).

Капитальные вложения – инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты.

Консолидированный бюджет развития системы образования (КБРСО) – совокупность средств федерального, региональных и местных бюджетов, средств бюджетов развития образовательных учреждений и внебюджетных источников, расходуемых на развитие системы образования.

Показатели (индикаторы) развития системы образования – количественные и (или) качественные характеристики изменений, отражающие соотношение нового и исходного состояний системы образования или ее элементов.

Программа развития системы образования – совокупность мероприятий, оформленных в виде утвержденного соответствующими органами законодательной и (или) исполнительной власти документа и (или) проектов, направленных на достижение конкретных позитивных изменений в системе образования.

Развитие системы образования – управляемый процесс позитивных изменений в системе образования, обеспечивающий рост ее потенциала.

Региональная система образования – система образования субъекта РФ как составная часть системы образования страны.

Субвенция на финансирование программ и проектов развития системы образования – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или образовательному учреждению (организации) на безвозмездной и безвозвратной основе для финансирования целевых расходов по реализации программ и проектов развития системы образования.

Субсидия на финансирование программ и проектов развития системы образования – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или образовательному учреждению (организации) на условиях долевого финансирования целевых расходов по реализации программ и проектов развития системы образования.

Текущее финансирование – финансирование расходов, связанных с функционированием системы образования.

2. Анализ действующей практики финансирования развития системы образования

2.1 Федеральные программы

В соответствии с Законом Российской Федерации "Об образовании" организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования является Федеральная программа развития образования (ФПРО). Программа определяет стратегию приоритетного развития системы образования и меры по ее реализации (приложение 1). Реализация целей Программы обеспечивается посредством как текущего финансирования за счет бюджетов всех уровней, необходимого для устойчивого функционирования системы образования Российской Федерации, так и дополнительного целевого финансирования мероприятий и проектов Программы, направленных на решение задач развития системы образования.

Действующая в настоящее время ФПРО была разработана на основании постановления Правительства Российской Федерации от 14.10.92 № 787 "Об организации конкурса на разработку Федеральной программы развития образования". Программные мероприятия в 1994–1999 годах осуществлялись по проекту, одобренному правительством. Программа была утверждена Федеральным законом от 10.04.2000 № 51-ФЗ на срок до 2005 года.

Средства на реализацию ФПРО выделяются в федеральном бюджете Российской Федерации начиная с 2001 года (табл. 1).

В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 10.04.2000 № 51-ФЗ "Об утверждении Федеральной программы развития образования" на 2002 год по ФПРО предусмотрена следующая структура расходов (табл. 2).

Главная цель ФПРО – развитие системы образования в интересах формирования гармонично развитой, социально активной, творческой личности и в качестве одного из факторов экономического и социального прогресса общества на основе провозглашенного Российской Федерацией приоритета образования.

Основные мероприятия (задания) Программы охватывают практически все возможные направления развития системы образования.

Ожидаемыми результатами реализации Программы являются сохранение и развитие системы образования в интересах личности, общества и государства.

Порядок организации выполнения Программы, ее ресурсного обеспечения и контроля хода реализации Программы устанавливается Правительством Российской Федерации.

Механизм реализации Программы предусматривает ежегодное формирование рабочих документов:

перечня первоочередных работ, следующих из системы мероприятий Программы, с определением разграничения деятельности исполнителей, источников и объема финансирования;

координационного плана совместных действий Министерства образования Российской Федерации с другими федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Особенность ФПРО состоит в том, что приоритетные направления реализации ФПРО определяются ежегодно Минобразования России с учетом выделенных в федеральном бюджете средств на эти цели. При определении приоритетных направлений учитываются также Национальная доктрина развития образования, основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу и Концепция модернизации российского образования.

Реализуются и другие федеральные целевые программы (ФЦП), направленные на развитие системы образования. В частности, в проекте федерального бюджета на 2003 год предусмотрено финансирование следующих ФЦП (табл. 3).

На развитие системы образования направляются также бюджетные средства:

федеральной инвестиционной программы (капитальные вложения в объекты системы образования);

федеральных целевых программ, заказчиком которых выступают иные министерства и ведомства (например, ФЦП "Развитие физической культуры и спорта");

резервных фондов Президента и Правительства Российской Федерации.

Источниками финансирования расходов, связанных с развитием системы образования, могут быть и внебюджетные поступления.

2.2. Региональные и муниципальные программы

Поскольку приоритетные направления реализации ФПРО и других ФЦП определяют, по существу, основные направления государственной политики в сфере образования, они в значительной степени находят свое отражение в региональных программах развития образования. Региональные программы развития образования не только реализуют государственную политику на региональном уровне, но и решают отдельные приоритетные вопросы развития региональных образовательных систем. В настоящее время региональные программы развития образования имеются примерно в 30% субъектов Федерации. Отдельные направления развития образования отражены также в других региональных нормативно-правовых документах (в том числе в программах) и финансируются по другим разделам функциональной бюджетной классификации (например, из средств на проведение централизованных мероприятий).

Программы разрабатываются на основе решения, принимаемого главой администрации субъекта Федерации, исходя из Программы социально-экономического развития региона, анализа социально-экономического развития региона и тенденций его изменения и других необходимых статистических и аналитических данных.

Региональные программы развития образования составляются в соответствии с требованиями, предъявляемыми к целевым программам. В ряде регионов эти требования оформлены соответствующим законодательным актом.

Для реализации ФЦП в регионах принимаются аналогичные региональные целевые программы, предусматривающие региональные мероприятия по осуществлению ФЦП. ФЦП и региональная целевая программа реализуются на принципах взаимодополнения. Основные направления региональных целевых программ могут конкретизироваться и дополняться соответствующими программами муниципального уровня, которые учитывают социально-экономические, культурные, демографические и другие особенности конкретной территории.

В связи с отсутствием в ряде регионов и муниципальных образований целевых программ на развитие могут направляться средства, предусмотренные в текущих расходах бюджета на реализацию мероприятий по статьям "Прочие расходы" и "Капитальные вложения"¹ .

2.3. Капитальные расходы

Сложившаяся практика относит к средствам, предназначенным на развитие любой сферы деятельности, практически только капитальные вложения (инвестиции). Эта же позиция зафиксирована и в Бюджетном кодексе Российской Федерации (ст. 67), который предусматривает возможность формирования бюджета развития в составе капитальных расходов федерального, региональных и местных бюджетов. Порядок и условия формирования этого бюджета должны определяться федеральным законом.

Единственный раз, в 1998 году, бюджет развития был сформирован в составе федерального бюджета Российской Федерации в сумме 16,4 млрд рублей или 3,3% от расходной части бюджета. Был принят Федеральный закон Российской Федерации от 26.11.98 № 181-ФЗ "О бюджете развития Российской Федерации". Закон определил правовые и организационные основы формирования и расходования средств федерального бюджета, предназначенных для осуществления на конкурсной основе государственной поддержки инвесторов, финансирующих высокоэффективные инвестиционные проекты либо путем предоставления им государственных гарантий, либо путем непосредственного выделения им средств на условиях возвратности, платности и срочности.

Бюджет развития Российской Федерации был объявлен составной частью федерального бюджета, формируемой в составе капитальных расходов федерального бюджета и используемой для кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов. При этом под инвестиционными проектами по смыслу законодательства понимались проекты, связанные с капитальным строительством (определения термина "инвестиционный проект" указанный закон не содержит) и имеющие высокую экономическую эффективность, т.е. коммерческие.

Таким образом, следует констатировать, что вопросы формирования бюджета развития системы образования законодательством не урегулированы, а правовой основой отнесения тех или иных расходов к расходам капитального характера является Бюджетный кодекс Российской Федерации. В соответствии с ним капитальное строительство и реконструкция объектов системы образования осуществляется только в рамках федеральной адресной инвестиционной программы, утверждаемой в составе федерального бюджета. Однако средств, выделяемых на ее реализацию, явно недостаточно для возмещения износа материально-технической базы системы образования. По данным Минобразования России, износ основных фондов в 2000 году составлял 70%, а лабораторная база соответствовала современным требованиям всего на 12%.

К расходам капитального характера отнесены затраты, связанные с приобретением оборудования и предметов длительного пользования, капитальным строительством (включая реконструкцию) и капитальным ремонтом основных средств. Экономическое содержание этих расходов заключается в поддержании материально-технической базы образовательных учреждений на определенном уровне (т. е. в определенном смысле это текущее содержание объектов) и в изменении качества объектов материально-технической базы, проявляющемся в совершенствовании их структуры или наращивании мощностей, что напрямую связано с развитием системы образования.

2.4. Внебюджетные средства

Привлечение внебюджетных средств может являться одним из условий реализации ФПРО и ФЦП. Внебюджетные источники ФЦП участвуют в обеспечении развития как косвенно, путем финансирования текущих расходов, так и напрямую, через финансирование капитальных вложений, направляемых на развитие системы образования.

В настоящее время внебюджетные средства на развитие связаны с инициативной деятельностью образовательного учреждения и находятся в их самостоятельном распоряжении. В рамках действующего законодательства привлечение внебюджетных средств образовательным учреждением для стратегических целей развития, реализуемых ФПРО и ФЦП, возможно за счет прибыли, оставшейся у образовательного учреждения после налогообложения и целевых поступлений на развитие.

Особое значение для развития системы образования в целом имеют заемные средства, средства международных организаций и другие поступления, которые направляются на решение конкретных задач развития системы образования.

2.5. Обобщенная модель бюджета развития системы образования

Структура расходов бюджета развития системы образования (БРСО) представляет собой совокупность бюджетных и внебюджетных средств федерального, регионального и муниципального уровней, направляемых на реализацию программ развития и целевых программ, а также на развитие соответствующих образовательных учреждений. В общем виде она представлена на рис. 1² .

2.6. Основные проблемы и подходы к их решению

Отсутствие определения термина "развитие системы образования"

До настоящего времени законодательные и нормативные акты в области образования не содержат определения понятия "развития системы образования". В связи с этим целостная система формирования бюджетов развития в образовании не создана. Отсутствует нормативно-правовое обеспечение формирования бюджета развития системы образования.

Более того, не существует единого мнения о механизме формирования бюджета развития на государственном уровне. Наблюдается также терминологическая противоречивость в определениях. Так, в энциклопедическом финансово-кредитном словаре под общей редакцией А. Г. Грязновой (М.: Финансы и статистика, 2002. С. 119) говорится: "Бюджет развития отделен от текущих расходов бюджета, однако в нем сосредоточена только часть ресурсов, выделяемых государством на инвестиционные цели. Финансовые ресурсы, необходимые для выполнения государством своих обязательств социального характера (строительство социально значимых объектов), обеспечиваются через текущий бюджет". На наш взгляд, эта трактовка носит весьма ограниченный характер.

Некоторые авторы отождествляют капитальные расходы с бюджетом развития. Тогда как капитальный ремонт, например, как часть капитальных расходов, не всегда можно отнести к элементам развития. Другие считают, что в основу механизма функционирования бюджета развития заложены принципы, предусматривающие процедуры первоначального отбора инвестиционных проектов и выбора на основе конкурса тех проектов, реализации которых государство будет оказывать поддержку.

По нашему мнению, бюджет развития системы образования должен отражать специфические экономические отношения, способные обеспечить реальные изменения в системе образования, проявляющиеся в повышении качества образовательных услуг, их доступности для населения и эффективности функционирования системы.

Отсутствие унифицированных показателей, характеризующих развитие системы образования

Принятие управленческих решений на всех уровнях сферы образования связано с проблемой получения полной, актуальной и достоверной информации. Технология управления развитием сферы образования, включающая процедуры, методы, механизмы, регламент, фиксирует необходимость создания системы оценки процессов ее развития. Системообразующим элементом должен стать состав показателей деятельности образовательных учреждений. Эта система должна способствовать решению таких задач, как:

получение объективной оценки результатов деятельности образовательного учреждения, образовательных комплексов, образовательных систем различных уровней управления;

идентификация критичных элементов образовательных систем различных уровней с целью разработки и реализации комплекса мер перевода их из стабильного состояния с последующим развитием;

сравнительный анализ состояния и потенциала образовательных учреждений и образовательных систем различных уровней;

создание информационной базы для формирования программ развития образования;

мониторинг процесса реализации программ развития образования;

оценка результатов реализации программ развития образования.

Выбранный состав показателей может стать основой структуры и содержания нормативных документов, банка данных и аналитических материалов по каждому образовательному учреждению и образовательной системе различного уровня. Одновременно он должен стать основой для разработки нормативов, критериев и формальных требований, что позволит объективизировать процессы управления развитием образования.

На наш взгляд, состав показателей должен базироваться на характеристиках главных направлений деятельности и потенциала образовательных учреждений. В качестве нормативов и критериев могут выступать количественные характеристики деятельности.

Состав показателей – ограниченное систематизированное множество обобщенных (агрегированных) характеристик условий осуществления образовательной деятельности (кадры, ресурсы), процессов (управления, образования, обеспечения социальных гарантий) и результатов (качество, эффективность).

Существующая в настоящее время система отраслевой отчетности не содержит в явном виде необходимых показателей, характеризующих развитие системы образования, и может служить только информационной базой для их расчета.

Отсутствие методологического единства в решении проблемы развития системы образования

Отсутствие методологического единства в подходах к решению проблем, связанных с развитием системы образования, находит свое отражение в отсутствии необходимой увязки формирования и реализации федеральных, региональных и муниципальных программ, направленных на развитие системы образования:

каждая программа решает в первую очередь и главным образом задачи "своего" уровня;

количество целевых программ возрастает, что увеличивает риск их несогласованности и приводит к раздробленности ресурсов;

проблемы развития образования решаются в значительной степени формально, снижается учет региональных особенностей и проблем;

системный эффект от реализации множества программ не оценивается и не анализируется.

Отсутствие макроэкономической оценки расходов на развитие системы образования

В настоящее время макроэкономическая оценка необходимого минимума расходов на цели развития системы образования не проводится. Это связано с отсутствием методологических подходов к определению содержания развития образования и соответственно его составных элементов и, возможно, с недостаточно четким формулированием единых общегосударственных целей развития системы образования.

Так, в проекте бюджета на 2003 год предусматриваются средства на цели развития системы образования в размере 17,3% от общего объема расходов на образование. Отсутствие макроэкономических оценок не позволяет сделать вывод о достаточности этих средств для обеспечения развития.

В макроэкономической оценке минимальной потребности могут использоваться различные подходы. Так, существование и развитие банковской системы Российской Федерации обеспечивается ставкой рефинансирования Банка России на уровне 23%. Это позволяет ему наращивать свои финансовые ресурсы, развивать сеть своих подразделений, модернизировать и расширять материально-техническую базу. Очевидно, данная ставка является необходимым минимумом для обеспечения развития реального сектора экономики. Сфера образования по своим масштабам существенно превосходит банковскую систему. Можно предположить, следовательно, что на развитие образования необходимо дополнительно направлять не менее 23% средств к уровню финансирования на данном этапе.

Кроме того, исследования показывают, что для поддержания в нормальном состоянии материально-технической базы образовательных учреждений необходимо ежегодно выделять средства в объеме не менее 10% от объема текущего финансирования. К тому же для воспроизводства педагогического потенциала системы образования необходимо обеспечивать регулярное повышение квалификации работников и расходовать на эти цели не менее 1,5% текущих расходов. Регулярное обновление содержания образования и его обеспечения требует расходов в сумме не менее 8–13% от заработной платы педагогического персонала. Следовательно, развитие образования предполагает выделение больших сумм, т. е. не менее 19,5–24% к расходам на образование.

Содержание образовательных программ требует регулярного обновления. Например, в общеобразовательных школах этот процесс осуществляется с периодичностью примерно раз в десять лет. В учреждениях профессионального образования – каждые пять лет. Из этого следует, что с такой периодичностью должно заменяться учебное оборудование, частично обновляться библиотечные фонды, методическое обеспечение и др., т. е. примерно половина основных фондов образовательных учреждений. Стоимость основных фондов составляет порядка 100% годового объема бюджетного финансирования образования. Поэтому только на модернизацию образования требуется предусматривать не менее 5–10 % дополнительно.

При недостаточности средств на развитие системы образования в течение ряда лет указанные показатели должны быть соответственно увеличены.

Отсутствие единой системы учета средств на развитие

В настоящее время, как уже отмечалось, отсутствует единая система финансовой и статистической отчетности, позволяющая комплексно оценивать тенденции финансового обеспечения процессов развития системы образования. Имеющаяся отчетность носит фрагментарный характер и не позволяет эффективно управлять средствами, выделяемыми на цели развития. Отсутствие единой системы показателей развития РСО и единой системы (методики) учета всех средств на развитие для всех уровней образования разрушает управленческий цикл. Формулируя основные цели и задачи развития образования, органы управления не располагают необходимыми инструментами для позиционирования системы образования относительно поставленных целей и задач, определения имеющихся ресурсов и дополнительной потребности в них и контроля решения задач достижения поставленных целей развития образования. В результате органы управления образованием не могут в должной мере осуществлять возложенные на них функции, связанные с управлением развитием системы образования.

Отсутствие методических рекомендаций по формированию региональных программ развития образования является одной из основных причин того, что примерно только третья часть регионов имеет эти программы. Это свидетельствует о недостаточно эффективном использовании важнейшего инструмента государственной политики.

3. Методические рекомендации по формированию и исполнению бюджета развития системы образования (БРСО)

3.1. Основные принципы формирования БРСО

3.1.1. Программно-целевой метод как основа формирования и исполнения БРСО

Формирование и исполнение на основе БРСО программно-целевого метода предусматривает:

определение целей развития системы образования (в масштабах страны, региона, отдельного муниципального образования, а также образовательного учреждения);

разработку соответствующих программ, реализация мероприятий которых приведет к достижению поставленных целей;

разработку и утверждение процедур отбора программ и проектов для финансирования в рамках БРСО;

выделение ресурсов на реализацию мероприятий, предусмотренных программами, в необходимых объемах и в установленные программами сроки;

использование финансовых и материальных ресурсов в соответствии с целями и задачами, заявленными в программах (проектах);

мониторинг хода выполнения программ и проектов в соответствии с их целями и задачами;

оценку получаемых в ходе выполнения программ результатов по степени достижения поставленных целей;

распространение положительных результатов на соответствующие элементы системы образования;

согласование и координацию программ, реализующих цели и задачи государственной политики в сфере развития системы образования.

3.1.2. Бюджет развития системы образования как элемент бюджетного финансирования

При постоянной доле ВВП, выделяемой на образование, БРСО может выступать в роли экономического стабилизатора, так как в периоды экономического роста темпы увеличения расходов на развитие выше темпов роста ВВП, а в периоды спада темпы снижения объемов БРСО выше темпов снижения ВВП.

БРСО является составной частью общего объема финансирования образовательной отрасли на каждом из ее уровней. В то же время методика формирования и исполнения БРСО значительно отличается от правил планирования и исполнения бюджета по текущим расходом. При идеальной модели бюджет развития должен определяться на долгосрочной основе с учетом необходимости обеспечения потребностей в средствах на развитие. В реальности же объемы средств на развитие системы образования регулируются возможностями системы образования каждого уровня.

БРСО формируется и исполняется в соответствии с требованиями, предъявляемыми к бюджетным средствам, и является элементом бюджетного финансирования по следующим источникам:

бюджетные средства, направляемые на цели развития системы образования, являются составной частью БРСО (ФЦП);

все доходы образовательных учреждений, полученные от хозяйственной деятельности, часть которых включается в БРСО, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации объявляются неналоговыми доходами бюджетов и включаются в бюджетный процесс;

целевые поступления на развитие системы образования.

Исполнение бюджета развития осуществляется в рамках бюджетных процедур, регулирующих порядок исполнения бюджета и устанавливающих конкурсный порядок выделения бюджетных средств на нужды развития.

3.1.3. Бюджет развития системы образования как инструмент интеграции бюджетных и внебюджетных средств

В БРСО учитываются средства из различных источников (бюджеты разных уровней, внебюджетные средства и др.), направляемые на софинансирование целевых программ развития образования.

Соотношение источников определяется прежде всего содержанием программы, приоритетностью поставленных целей и возможностями финансирования.

В целях повышения эффективности реализации программ и проектов развития образования необходимо обеспечить объединение бюджетных и внебюджетных средств в процессе достижения поставленных целей. Именно программно-целевой метод позволяет аккумулировать средства бюджета развития за счет различных источников финансирования.

При реализации целевого подхода к интеграции в рамках БРСО бюджетных и внебюджетных средств создаются организационные условия конкурсного распределения и эффективного использования аккумулированных средств, а значит, повышается заинтересованность всех уровней образования в достижении общих приоритетных целей развития системы образования страны и ее составляющих.

3.1.4. Бюджет развития системы образования как инструмент учета социальных рисков

Необходимость разработки механизмов, обеспечивающих учет проблемы социальных рисков при определении направлений развития системы образования и оптимизации затрат на эти цели, обусловлена вероятностным характером реализации угроз безопасности личности, обществу и государству. Затраты на ликвидацию их последствий могут существенно превысить затраты на развитие системы образования, вследствие чего будет достигнуто такое состояние личности, общества и государства, при котором исключается реализация таких угроз или значительно снижаются риски их реализации.

Проблема выявления и оценки социальных рисков в целом, и в частности рисков, связанных с недостаточным уровнем развития системы образования и возможными негативными последствиями для личности, общества и государства, до настоящего времени недостаточно проработана в научно-методологическом плане. В связи с этим возникает необходимость формулировки принципов и положений по этой проблематике, которые целесообразно развить и детализировать в рамках отдельного исследования.

Может быть предложен следующий порядок определения величины социальных рисков или ожидаемого ущерба от реализации потенциальных угроз, обусловленных уровнем развития системы образования:

выявление причинно-следственных связей между темпами развития образования и обусловленным ими уровнем развития образования;

выявление причинно-следственных связей между недостаточным уровнем развития образования и угрозами личности, обществу и государству, обусловленными этим уровнем;

формирование исчерпывающего перечня угроз личности, обществу и государству, являющихся прямым следствием невысоких темпов развития системы образования или недостаточного уровня ее развития;

определение пространства объектов реализации угроз и их классификация по определенным объектам;

определение вероятности (риска) реализации угроз;

определение величины экономического ущерба в результате реализации каждой угрозы;

определение математического ожидания ущерба от реализации угроз, обусловленных недостаточным развитием системы образования;

определение основных элементов, влияющих на эффективность функционирования и развития системы образования;

определение математического ожидания ущерба от реализации угроз по основным элементам, обеспечивающим эффективное функционирование и развитие системы образования;

определение приоритетных направлений и необходимых объемов финансирования программ развития системы образования.

3.2. Основные направления использования бюджета развития системы образования

Основные направления использования средств БРСО определяются в соответствии с Законом Российской Федерации "Об образовании" и связаны с развитием и совершенствованием образовательных программ и образовательных стандартов, сети реализующих их образовательных учреждений, системы управления образованием и кадрового потенциала.

Конкретные мероприятия, реализуемые в рамках основных направлений, определяются долгосрочной государственной образовательной политикой, направленной на повышение качества образования, его доступности, эффективности и сформулированной Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 года, Национальной доктриной и Федеральной программой развития образования.

3.3. Порядок формирования бюджета развития системы образования и его особенности

Бюджет развития системы образования проектируется как часть расходов текущего года в рамках федерального, регионального и муниципального бюджетов, а также дополнительных источников финансирования. В качестве дополнительных источников выступают целевые (займы, гранты, международные фонды) и внебюджетные средства (фонды поддержки и развития, средства от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности).

Бюджет развития системы образования является аналитическим и организационным механизмом взаимоувязывания средств, направляемых на реализацию программ и проектов развития образования по целям, задачам и срокам исполнения.

Бюджеты развития системы образования формируются на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (табл. 4). Фонды развития отдельных образовательных учреждений учитываются в составе соответствующих БРСО.

Взаимодействие бюджетов развития образования различных уровней в составе бюджетной системы строится на основе принципов субсидиарности и комплиментарности. Учитывая указанные принципы, программы развития системы образования соответствующих муниципальных образований и субъектов Российской Федерации должны предусматривать мероприятия и объемы финансирования, обеспечивающие сбалансированное и устойчивое развитие муниципальных и региональных систем образования.

При отсутствии необходимых финансовых ресурсов муниципальных и региональных бюджетов на развитие системы образования они могут получать помощь за счет средств федерального бюджета (субсидий либо субвенций), а также материальных ресурсов на реализацию программ и проектов развития муниципальных и региональных систем образования. Такие программы и проекты должны реализовываться преимущественно на основе софинансирования.

Кроме того, в рамках федерального бюджета развития системы образования реализуются программы и проекты в интересах образовательных учреждений федерального ведения, а также программы и проекты развития образования, имеющие общеотраслевой характер (введение Единого государственного экзамена, совершенствование структуры и содержания общего образования и т. п.).

Развитие образования на уровне субъектов Российской Федерации осуществляется путем принятия и реализации региональных программ развития образования. В перспективе необходимость разработки таких программ должна быть закреплена в Законе "Об образовании". Данные программы принимаются на основе ФПРО и развивают ее положения.

Формирование БРСО должно осуществляться в период подготовки законов о бюджете на соответствующий год. Это означает, что проект Плана реализации мероприятий входящих в БРСО программ и примерные направления использования текущих расходов, выделяемых на развитие образования, примерные объемы и направления расходования иных источников должны формироваться органами управления образованием до защиты проектировок бюджетов на соответствующий год и включаться в расчеты к проектам соответствующих бюджетов. При этом федеральный орган управления образованием должен обеспечить координацию проектов планов реализации федеральных и региональных программ.

Планирование расходования бюджета развития должно производиться по соответствующим кодам статей бюджетной классификации с присвоением признака отнесения расходов к бюджету развития. Процедура отнесения расходов к бюджету развития производится при подготовке заявок, составлении сметы развития и формировании отчетов.

Формирование БРСО на каждом уровне бюджетной системы имеет свои отличительные особенности. На федеральном уровне на основе запланированных объемов расходов по ФЦП, утвержденных и установленных Законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, определяются объемы финансовой поддержки бюджетов субъектов на развитие системы образования субъекта. Финансовая поддержка осуществляется в форме субсидий и субвенций на реализацию федеральных целевых программ. В рамках ФЦП она может также осуществляться в форме финансирования закупок товаров для учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ и муниципальных образований из федерального бюджета с последующей передачей материально-технических ресурсов получателями бюджетных средств соответствующим образовательным учреждением. Финансовая поддержка осуществляется и в форме прямого финансирования из федерального бюджета объектов системы образования (на условиях софинансирования) по контрактам, заключенным по итогам проведения совместных с субъектами федерации конкурсов.

На федеральном уровне также устанавливаются критерии и параметры долевого участия в совместном финансировании целевых программ, общие требования к составлению проектов региональных целевых программ и учету общего объема БРСО субъекта РФ.

На региональном уровне органы власти субъекта устанавливают порядок разработки РПРСО, включающих основные направления, состав программы (формы), цели и задачи, порядок финансирования мероприятий. Субъекты федерации, претендующие на поддержку из федерального бюджета, должны руководствоваться требованиями к учету приоритетов и параметров софинансирования программ, установленных федеральными органами власти.

Органы власти субъекта устанавливают общие требования к составлению муниципальных проектов и целевых программ развития муниципальной системы образования, критерии и параметры долевого участия в финансировании муниципальных объектов системы образования, требования к учету и планированию объема БРСО муниципального образования.

Планирование расходования консолидированного БРСО субъекта РФ включает планирование совокупного объема регионального БРСО и БРСО муниципальных образований соответствующего субъекта РФ.

Определение планируемого объема регионального БРСО складывается из планирования расходов на региональные программы развития системы образования и планирования внебюджетных средств образовательных учреждений регионального ведения. В свою очередь определение объема потребности на финансирование региональных программ подразделяется на определение планируемого объема расходов на развитие собственной бюджетной сети субъекта и на поддержку муниципальных бюджетов (в форме средств финансирования муниципальной сети и в форме субсидий муниципальным бюджетам на реализацию муниципальных программ развития). В основе планирования лежат финансовые нормативы предоставления образовательных услуг на одного потребителя этих услуг. При этом рекомендуемый совокупный объем планируемых средств по региональным программам субъекта Федерации на финансирование капитальных вложений, приобретение оборудования, НИОКР и прочие расходы, связанные с повышением качества образовательных услуг, должен составить не менее 20% объема планируемых им текущих расходов по этим программам. При планировании расходования БРСО субъекта РФ учитываются средства федерального бюджета, направляемые на поддержку региональных бюджетов развития в форме субсидий.

При планировании расходов на развитие государственного образовательного учреждения рекомендуется учитывать их объем в размере не менее 10% от текущих расходов этого образовательного учреждения.

Планирование внебюджетных средств на развитие государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъекта РФ, осуществляется на основе данных, представляемых образовательными учреждениями. Они планируют внебюджетные средства на свое развитие за счет целевых средств и средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (в том числе за счет средств, формируемых из прибыли, на содержание и развитие материально-технической базы) и иных финансовых ресурсов (заемных средств, благотворительных пожертвований и др.). Объем целевых средств (гранты, субвенции и субсидии из бюджетов других уровней) планируется на основе действующих соглашений и контрактов бюджетных учреждений с органами власти и управления из бюджетов других уровней. При этом в соответствии с налоговым законодательством для капиталовложений могут использоваться средства от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности только за счет прибыли, оставшейся в распоряжении образовательных учреждений.

В консолидированный БРСО субъекта РФ в качестве составной части входит БРСО муниципального образования.

На муниципальном уровне муниципальные органы власти устанавливают порядок разработки МПРСО, включающих основные направления, состав программы (формы), цели и задачи, порядок финансирования мероприятий. Муниципальные органы, претендующие на поддержку за счет средств бюджета субъекта федерации, должны руководствоваться требованиями к учету приоритетов и параметров софинансирования программ, установленных региональными органами власти.

В планирование расходования БРСО муниципального образования входит планирование расходов на муниципальные программы развития муниципальной системы образования и планирование внебюджетных средств образовательных учреждений муниципального ведения. При планировании расходования БРСО муниципального образования учитываются средства субъекта Федерации, направляемые на поддержку местных бюджетов развития в форме средств межбюджетной поддержки (субвенции, субсидии)³ .

Условия предоставления средств федерального бюджета. Средства федерального бюджета на поддержку бюджетов субъектов Федерации на реализацию региональных ПРСО предоставляются при соблюдении следующих условий.

1. Законодательное утверждение региональных программ развития образования субъекта РФ.

2. Включение региональных программ в Закон субъекта Федерации о бюджете субъекта на очередной год в виде приложения с объемами их финансирования и первоочередным включением в бюджет программ, принятых в предыдущие годы и реализуемых в очередном году.

3. Учет в региональных программах субъектов РФ приоритетных направлений развития, содержащихся в федеральных программах в объеме не менее половины от общего количества указанных приоритетных направлений.

4. Выполнение иных требований, предусмотренных Бюджетным кодексом.

3.4. Разработка методических рекомендаций руководителям органов управления образованием субъектов РФ по повышению эффективности формирования БРСО

Для формирования и использования БРСО на региональном уровне рекомендуется следующий комплекс организационно-экономических и управленческих мероприятий (табл. 5).

3.5. Механизмы исполнения БРСО

3.5.1. Порядок исполнения бюджета развития системы образования на федеральном уровне

Порядок исполнения БРСО включает в себя перечень процедур финансирования расходов по утвержденным в федеральном бюджете на очередной финансовый год программам развития системы образования и текущим расходам капитального характера, закрепленных за головным распорядителем – Министерством образования Российской Федерации.

При проведении операций со средствами федерального бюджета, включенных в БРСО, применяются действующие процедуры казначейского исполнения федерального бюджета.

Включенные в БРСО текущие расходы на содержание федеральных образовательных учреждений утверждаются главным распорядителем средств в форме лимитов бюджетных обязательств для каждого подведомственного получателя средств. Утвержденные лимиты бюджетных обязательств являются основанием для заключения в соответствии с действующим законодательством контрактов и договоров между получателями средств федерального бюджета с поставщиками по текущим расходам капитального характера, включаемых в БРСО.

Доведенные Министерством образования до подведомственных получателей средств лимиты бюджетных обязательств являются гарантией в оплате поставленных услуг и товаров. Принятые получателем средств обязательства по оплате расходов, включаемых в БРСО за счет средств текущего финансирования, отражаются на лицевых счетах, открытых в органах федерального казначейства. На основании представленных получателями средств платежных документов, а также подтверждающих документов об исполнении заключенных контрактов и договоров на поставку орган федерального казначейства списывает средства со счета федерального бюджета на соответствующие счета поставщиков.

При централизованном выполнении функций заказчика по утвержденным программам развития системы образования, включаемых в состав БРСО, Министерство образования Российской Федерации распоряжается средствами федерального бюджета текущего финансового года и использует их на цели, определенные данными программами. Основанием принятия обязательств по расходам БРСО в части федеральных программ развития системы образования являются утвержденные в федеральном бюджете объемы средств, направляемых на реализацию целевых программ.

Основанием для проведения расходов БРСО является наличие заключенных в соответствии с действующим законодательством контрактов и договоров Министерства образования Российской Федерации с исполнителями работ и поставщиками товаров с подтверждением факта выполненных работ или их этапов. Проведение расходов федерального бюджета по федеральным целевым программам развития системы образования осуществляется путем списания средств с лицевого счета Министерства образования Российской Федерации в органе федерального казначейства на счета поставщиков с соответствующим учетом кассовых расходов.

Министерство образования Российской Федерации – государственный заказчик федеральных целевых программ развития системы образования – имеет право передавать федеральные средства в виде субсидий бюджету субъекта Федерации для долевого финансирования целевых расходов по развитию системы регионального образования.

Операции расходов по передаваемым субсидиям осуществляются органами федерального казначейства с использованием процедур исполнения федерального бюджета и с учетом целевого характера использования передаваемых средств.

При централизованном выполнении функций заказчика программы Министерство образования – главный распорядитель средств федерального бюджета – может осуществить централизованные закупки товаров, работ и услуг по заключенным контрактам в пределах утвержденных на эти цели объемов финансирования с передачей поставленных товаров, работ и услуг региональным образовательным учреждениям.

Предварительный текущий контроль целевого расходования средств федерального бюджета, включаемых в БРСО, осуществляют органы федерального казначейства.

3.5.2. Порядок исполнения БРСО на региональном и местном уровнях

Финансирование текущих расходов содержания образовательных учреждений регионального и местного уровня, включаемых в состав БРСО, осуществляется в пределах объемов средств, утвержденных на очередной финансовый год в бюджете субъекта Федерации или муниципального образования. При проведении операций со средствами регионального и местных бюджетов, включаемых в БРСО, применяются действующие процедуры казначейского исполнения бюджетов, предусматривающие:

распределение органом управления образования утвержденных в бюджетах объемов средств по подведомственным получателям средств;

принятие обязательств получателем средств по проведению оплаты поставляемых товаров, работ и услуг на основании заключенных в соответствии с действующим законодательством договоров и контрактов в пределах утвержденного объема финансирования;

подтверждение получателем средств выполнения поставщиками обязательств по за-ключенным контрактам и договорам;

списание средств со счета бюджета субъекта Федерации или местного бюджета на соответствующие счета поставщиков.

Учет кассовых текущих расходов по средствам регионального и местных бюджетов, включаемых в БРСО, осуществляется получателями средств и распорядителями по действующим правилам исполнения бюджетов.

Распорядителями утвержденных в бюджете субъекта Федерации и местных бюджетах объемов средств на реализацию принятых целевых программ развития системы образования выступают заказчики этих программ.

При централизованном выполнении функций заказчика по программам соответствующий орган управления образованием или иной заказчик принимает обязательства по закупкам товаров и услуг в пределах утвержденных в бюджете объемов средств, используя процедуры заключения договоров с поставщиками согласно действующему законодательству.

Расходы заказчика (при централизованном выполнении) финансируются органом, исполняющим соответствующий бюджет, путем списания средств со счета бюджета на счета поставщиков товаров и услуг при подтверждении заказчиком выполнения условий договоров и контрактов.

На стадии проведения платежа исполняющий бюджет орган осуществляет процедуры контроля целевого расходования средств на мероприятия по утвержденным программам.

При децентрализованном выполнении мероприятий утвержденных программ развития системы образования заказчик программ распределяет утвержденные в соответствующем бюджете объемы средств по подведомственным получателям с передачей им части функций заказчика. Принятие обязательств по бюджету развития системы образования при децентрализованном выполнении мероприятий программ осуществляется получателем средств в пределах утвержденных ему распорядителем объемов финансирования.

Исполняющий соответствующий бюджет орган финансирует расходы по БРСО путем списания средств с лицевых счетов получателей на счета поставщиков товаров и услуг при подтверждении исполнения обязательств по заключенным договорам и контрактам.

Проведение операций по расходам исполняющий соответствующий бюджет орган осуществляет в пределах утвержденных объемов средств по каждой принятой программе развития системы образования.

При передаче средств на реализацию мероприятий по развитию системы образования в форме субсидий (софинансирования) другому уровню бюджета исполнение процедур финансирования расходов осуществляется согласно установленному порядку исполнения соответствующего уровня бюджета.

Условия софинансирования, порядок использования субсидий на финансирование расходов по программам определяются на основании заключаемых договоров (соглашений) между государственными заказчиками программ и получателями субсидий.

При направлении средств бюджетов различных уровней на софинансирование программ развития системы образования в форме субсидий применяются процедуры проведения операций по расходам с соблюдением целевого назначения передаваемых средств в порядке, установленном при исполнении расходов соответствующего бюджета.

3.5.3. Порядок исполнения сметы развития образовательного учреждения, формируемой из внебюджетных источников

Бюджетные учреждения образования самостоятельно определяют направления расходования средств от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности в порядке, установленном распорядителем средств – соответствующим органом управления образования.

Основанием для проведения расходов по внебюджетным средствам является утвержденная в установленном распорядителем порядке смета доходов и расходов средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, которая представляется в орган, исполняющий соответствующий бюджет.

На основании сметы доходов и расходов по внебюджетным источникам бюджетное учреждение заключает соответствующие договоры и контракты на поставку товаров и услуг, предназначенных для реализации мероприятий по развитию образовательного учреждения. При казначейском исполнении расходов по внебюджетным источникам применяются процедуры проведения платежей, установленные органами власти для соответствующего уровня бюджетов.

Распорядитель средств может централизовать средства образовательных учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности для проведения централизованных расходов по мероприятиям развития системы образования с принятием на себя функций и обязанностей заказчика.

При проведении централизованных расходов по внебюджетным средствам применяются процедуры казначейского исполнения бюджета в порядке, установленном для получателей средств соответствующего бюджета.

3.5.4. Конкурсный и организационные механизмы распределения (использования) бюджета развития системы об